自2008年環球金融危機爆發以來，中國一直倚賴低成本的銀行信貸資金為龐大的基礎建設投資提供融資，以推動經濟增長，地方政府融資平台債台高築，在中國經濟轉型增長大幅減速情況下，地方債務問題引發金融危機爆發的風險上升。中國審計署於去年12月30日公布的地方政府債務審計報告披露，截至2013年上半年底，地方政府債務(包括直接債務、擔保債務和其他或有債務)從2007年的4.5萬億元(人民幣‧下同)，急升至17.9萬億元，增幅將近300%，地方政府債務年均增長高達29%，地方債務危機深化令人憂慮。去年12月召開的中央經濟工作會議，明確把解決地方政府債務問題列為2014年六大經濟任務之一，顯示處理地方債務危機已到了急不容緩的關鍵時刻。
政府債務審計透明度低
中國審計報告披露，截至2013年上半年底，地方政府債務17.9萬億元，相當於國內生產總值(GDP)的31.4%，中央政府債務12.4萬億元，相當於GDP的21.7%。中央和地方政府債務綜合計算，中國政府總債務為30.3萬億元，相當於國內生產總值53%。官方數字遠比美國、歐羅區和日本的中央政府負債佔GDP的106%、96%和243%為低，而中國負債水平與印度、馬來西亞和泰國的政府債務佔GDP的67%、57%和47%大致相若。但由於中國審計過程透明度低，沒有獨立評估者參與，地方政府融資渠道日益複雜，審計結果受政治因素影響的可能性大，官方數據的可信性難免受部分市場人士質疑。
地方債轉移到非銀行信貸渠道融資
儘管政府債務審計欠透明度，但報告的資料仍為市場提供研究地方債務問題的重要數據。其中顯示截至2013年上半年底，銀行信貸在地方政府債務中所佔比例，從2010年的79%降至57%，而非銀行信貸管道融資所佔比例從2010年的21%急升至43%。證實即使中央過去三年對銀行為地方政府融資平台提供貸款的監管變得更嚴厲，但地方政府債務的增長並未得到有效控制。中銀監自2011年以來大幅收緊銀行為新的地方政府項目提供貸款限制，因此地方政府近年轉而通過債券市場、表外融資產品和其他信託融資渠道獲取資金，躲避更嚴厲的銀行監管，地方政府融資操作亦變得日益複雜和隱蔽，加大監管難度。
自2010年上一次審計以來，地方政府通過發債券和其他方式的借款(主要是建設移交和信託貸款)分別增144%和438%，地方政府債務持續高速增長導致影子銀行業務自2010年以來激增。相較2010年，2013年上半年村鎮級地方政府借款增90%，目前佔地方政府總債務的30%，然而村鎮級地方政府財政實力薄弱，信貸風險尤為高企。
實施改革成為最終解決方案的關鍵
去年11月召開的十八屆三中全會上提出深化改革計劃，表明中央政府將下決心多管齊下解決地方政府債務問題，醞釀已久的財政改革將有助於從更根本的範疇解決地方政府債務危機，今年內可望推出的措施包括將地方部分財政支出負擔轉移至中央政府，並合理拓寬地方政府的收入來源(例如房地產稅、資源稅和消費稅)，並提高國有企業的股息支付金額，為政府增加收入來源。中央政府還將在評估地方官員業績時弱化國內生產總值增長目標，將地方政府債務納入預算流程和地方政府官員的主要業績考核指標，有關措施應有助加強地方政府的財政紀律，控制新一輪債務擴張。預期中央對地方政府將採取更嚴格預算管制，還將通過引入一套地方政府信用評級系統，逐步放鬆對地方政府發債的限制，並促進債券市場發展。
遏制信貸與經濟維穩的兩難局面
儘管北京將控制地方政府債務列為今年首要經濟任務，但中央政府面臨相當辣手的困境，北京一方面對地方政府的立場變得更為強硬，要求地方官員對債務問題負責，但中央政府續高度重視維持經濟以合理速度增長，內地媒體報道，2014年經濟增長目標將再次定為7.5%，地方政府在「經濟維穩」政策驅動下，料仍將推展各種基礎設施、住房、城鎮化等開發性投資活動，以支持地方經濟發展。筆者料中國2014年固定資產投資增長適度放緩至18%左右，只略低於2013年的20%。
地方政府債務展期成最佳短期方案
中國高層領導已就遏制地方政府債務快速增長達政策共識，但筆者相信中國政府不大可能採取重挫經濟增長的激進去槓桿化舉措，中央既要控制債務規模，同時要防範引發經濟硬著陸，要在短期內規避系統性風險的最佳捷徑，中央只好允許部分地方政府債務展期或重組。國家發改委較早時發布聲明指，「因地方融資平台公司項目建設資金出現缺口，無法完工實現預期收益的情況下，可考慮允許這些平台公司發行適度規模的新債，募集資金用於借新還舊和未完工的項目建設」。
鑒於約1000億元地方政府融資平台債務將於2014年到期，發改委聲明對政府債務進行大規模再融資操作提供短期解決方案，通過允許地方融資平台公司發債券將債務展期，改變過去以短期高息貸款融資長期建設投資專案，這也將幫助地方政府延長還款期限以降低融資成本，減輕債務負擔。中國加速資本市場改革將為解決地方債務危機提供重要的融資渠道，包括採取發行市政債券、擴大證券化和國有資產私有化等市場化措施解決地方政府的融資難題。
范卓雲
