政府在ESG投資扮演輔助角色

今年8月，美國佛羅里達州政府宣布，禁止那些受託管理該州政府基金的資產管理機構，在投資決策時考慮ESG因素；得克薩斯州政府則發布了一個包含10家金融機構和348隻共同基金與ETF的「抵制能源企業的金融公司名單」，要求該州的公共養老金基金停止投資該名單中的金融公司，而這些公司恰好是因ESG因素才「抵制」那些傳統化石能源企業。這些舉措令許多投資者感到意外，在他們心目中，政府應該是支持和推動ESG投資的。要理解這兩個州政府的行為，需要了解ESG投資的來龍去脈，及背後的法權邏輯。

由少數機構投資者發起

ESG的概念最早是在聯合國全球契約組織2004年發布的一份報告中提出。2006年，聯合國邀請全球100家大型機構投資者，共同成立了「負責任投資原則組織」（UN-PRI），成為推動全球ESG投資的領軍機構。這些投資者決定利用手中的資本來影響投資標的（主要是企業）的行為，鼓勵企業盡可能改善自身在環境、社會責任及公司管治方面的表現。他們在傳統的財務分析之外，增加了投資標的的ESG表現，作為投資決策的重要參考指標。

可見，ESG投資並非由政府發起，而是由私營機構（少數機構投資者）自願發起和推動的。這些機構又可細分為資產所有者（asset owner）和資產管理機構（asset manager）。資產所有者往往會將一部分乃至所有資產，委託給資產管理機構管理。作為資本的擁有者和最終受益人，資產所有者在將資本委託給資產管理機構時，有權按照自身理念和需求提出相應的訴求。

各機構或持有不同觀點

雖然愈來愈多的資產所有者認同ESG理念，並參與ESG投資當中，但並非所有機構都持相同觀點。如果不認同ESG理念或者更關注財務回報，資產所有者有權要求資產受託機構（即資產管理機構），不予考慮或限制考慮ESG因素。

從這個意義上說，佛羅里達州和得克薩斯州政府的行為，完全合乎其法律權利及義務。作為本州納稅人及退休人士的代表，州政府有義務保護該州政府基金（包括養老金基金）受益人的財務利益；如果資產管理機構不能滿足相關訴求，州政府當然可以終止與資產受託機構的委託關係。

政府協助制訂系統基建

作為ESG投資的助推者，政府只是協助建設和維護ESG投資生態體系中的基礎設施，例如對企業提出ESG訊息披露要求、制定ESG相關的標準與規則等。雖然政府有可能強制企業在某些領域（如環境保護、員工安全與福利、消費者權益保護等）達到最低監管標準，但這些要求只是與ESG投資的理念與內涵相重合而已。與政府法規相比，ESG的理念與標準對企業行為有更高的要求，因此更多依賴企業與投資者自律與自願的行為，政府並沒有權力強制企業及投資者進行全方位的ESG實踐與投資。

毋庸諱言，作為美國最大的油氣、電力等能源生產基地，佛羅里達和得克薩斯州政府的行為，在很大程度上是為了保護當地企業和納稅人的利益，減輕ESG投資對當地經濟造成的負面影響。這也進一步印證，即使在政府這個層面，對ESG理念的價值判斷和利益取向，依然存在很大爭議；單純「用腳投票」的ESG投資方法的確有其不足之處。對此，筆者在之前的文章中已作論述，有興趣的讀者可參閱「ESG投資的局限與挑戰」、「ESG風險與轉型金融」等。