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國情國事 | 2015-03-13 09:18

郁志榮: 詮釋中國南海斷續國界線刻不容緩

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為要明確中國南海管轄範圍,詳細解讀「斷續國界線」刻不容緩。迄今為止,對南海「斷續國界線」的由來,歷史演變等無論是學界,還是政界均有闡述,而且十分詳細和客觀,幾乎無人提出異議。然而,對這條從公佈至今足足有67年歷史的「斷續國界線」的性質,法律地位及其在劃界中的作用等問題依然還在議論紛紛,政府尚未作出明確詳細的說明和答覆,何時才能對該線作出解讀也不得而知。長此以往,對中國南海海洋維權十分不利,出現被動、尷尬的局面是不可避免的。其實,南海「斷續國界線」的來龍去脈非常清楚,中國政府對其法律地位及其劃界中的作用做出明確詳細解釋的條件已經成熟,應該毫不猶豫地向國際社會表明中國政府的立場和態度,此乃形勢發展的需要和時代進步的要求。

一、斷續線的公佈和重申
眾所周知,中國政府對南海「斷續國界線」先後向國際社會正式宣布和重申至少有兩次。1948年2月,中華民國內政部公開發行《中華民國行政區域圖》,向國際社會公佈了中國政府對南海諸島及其鄰近海域的主權和管轄權範圍主張,其附圖即《南海諸島位置圖》,標明了這條「斷續國界線」。這條斷續線幾經中國政府審定,標繪在中國官方地圖上,也是中國政府對外主張海洋權利的一種形式。

2009年5月7日,中國政府在用於反駁越南和馬來西亞聯合提出的南海部分劃界協議案,致聯合國秘書長的信中附了標有「斷續國界線」(俗稱九段線)的圖,並做瞭如下表述:「中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權,並對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權。」此舉,可以認為是中華人​​民共和國政府對「斷續國界線」的重申,它對中國主張南海管轄範圍具有法律效率和現實意義。

二、國際社會的承認和默認
從1948年2月中國政府正式公佈南海「斷續國界線」至上個世紀70年代,沒有國家公開表示反對和提出過異議。非但如此,而且表示支持和讚同的不在少數。最典型的例子是,1958年9月14日時任越南總理的範文同給周恩來總理的公函。該函稱:越南民主共和國政府承認和贊成中華人民共和國政府於1958年9月4日所作的關於中國領海的決定和聲明。越南民主共和國政府尊重該項決定並指示具有相關責任的國家機關在與中華人​​民共和國處理各種海洋關係時徹底尊重中國的12海哩領海。

此外,1956年越南外交部官員在外交場合也曾經承認西沙群島和南沙群島在宋朝就屬於中國。其它南海周邊國家以及前蘇聯、日本、法國、德國、英國等國家出版的地圖上均明確標有11段線的「斷續國界線」,並註明歸屬中國。

三、他國要求澄清和反對
與中國南海毗連的一些鄰近國家和域外大國對中國南海「斷續國界線」不斷發聲,主要涉及兩個方面的內容:一是強烈要求中國政府澄清「斷續國界線」;二是堅決反對中國以「斷續國界線」劃分南海管轄海域。2014年2月5日美國助理國務卿拉塞爾在國會聽證會上表示,要求中國就南海「九段線」(即斷續國界線)問題作出澄清。他說:「中國對南海的主權宣稱模糊不清,這給當地局勢造成不確定性,限制了達成相互滿意的解決方法或者公平共同開發的前景。」2011年6月20日新加坡外交部發表聲明,中國在南海問題的上的訴求是模糊不清的,引起嚴重的國際關切,促請中方更精確澄清自己在南海的主權訴求,有利中國本身的利益。

聲明還說,新加坡在南海沒有主權訴求,也不會參與其中糾紛,但是作為一個主要貿易國,任何影響國際水域自由航行的問題都事關新加坡的關鍵利益。2011年5月26日,越南國家邊境委員會副主任阮維戰在記者招待會上回答了有關「九段線」(即斷續國界線)的提問,稱中方關於南海九段線完全缺乏法理依據、違背了其中中國也是成員之一的1982年《公約》。2014年3月30日,菲律賓向常設仲裁法庭提交了詳細的「訴狀」要求仲裁法庭裁定中國用南海「九段線」(即斷續國界線)劃定主權的做法違反《公約》,因此是無效的,應該要求中國做出修改。

四、對斷續線的觀點和解讀
國際海域劃界專家茲瑞克稱,傳統海上疆域線決定的是群島的主權,而不是管轄海域的界限。故斷續線不能被認為是中國對線內整個海域的聲稱。印尼外交官賈拉爾也曾稱,斷續線既無定義,也無坐標,其合法性和準確位置不明確。

西南政法大學教授潘國平認為,在1996年7月7日《公約》對中國生效前,中國自始至終一直堅持「九段線」(即斷續國界線)是中國在南海領土主權和附屬海域權利的界線,也就是說,中國在南海的歷史性權利在1947年已經形成。北京大學國際關係學院副教授張植榮認為,菲律賓相關法律將一些遠離海岸超過200海哩的地方都劃到了其領土範圍內,這不符合《公約》的基本原則。

在1947年劃界之後的四分之一個世紀,周邊國家一直沒有對「九段線」(即斷續國界線)提出異議,這就在國際法意義上產生了歷史性主權。中國社會科學院中國邊疆史地研究中心副主任李國強說,「在1948年中國正式公佈了南海疆界的「斷續線」之後,一直到上世紀70年代,沒有任何一個國家提出過異議。甚至很多國家的地圖上都沿用了這條線。」外交部邊界與海洋事務司副司長易先良認為,南海斷續線確認了中國對南海諸島的領土主權及相關海域的權益,並不是因為劃這條線才擁有這個權益,也就是說先擁有權益後有線。

他還闡述了斷續線與公約的關係:首先,從時間順序上,中國公佈斷續線在前,1982年《公約》在後,要求斷續線符合《公約》本身不符合實際。其次,斷續線是為了重申中國的領土主權以及相關海洋權益,並不是因為劃這條線才擁有這個權益。不能將《公約》作為評判中國在南海主張合法性的唯一或主要依據。再次,《公約》本身並不排斥在它之前已經形成並被持續主張的權利,更不能為任何國家侵犯和損害中國的領土主權製造「合法性」。

目前學界對斷續線有以下四種看法:1、國界線說。認為該線劃定了中國在南海的領土範圍,線內的島、礁、灘、沙以及海域均屬於中國領土,中國對它們享有主權;線外區域則屬於其他國家或公海。2、水域線說。歷史性水域線說,認為中國對於線內的島、礁、灘、沙以及海域均享有歷史性權利,線內的整個海域是中國的歷史性水域。3、權利線說。歷史性權利線或傳統海疆線說,認為該線標誌著中國的歷史性所有權,這一權利包括對於線內的所有島、礁、灘、沙的主權和對於線內內水以外海域和海底自然資源的主權權利,同時承認其他國家在這一海域內的航行、飛越、鋪設海底電纜和管道等自由。換言之,這種觀點在主張線內的島、礁、灘、沙屬於中國領土的同時,把內水以外的海域視同中國的專屬經濟區和大陸架。4、島嶼範圍線說。島嶼歸屬線或島嶼範圍線說,認為線內的島嶼及其附近海域是中國領土的一部分,受中國的管轄和控制。筆者認為,在上述四種觀點中第三種觀點即「權利線說」解釋比較全面、可行。

五、結論
綜上所述,中國政府1948年2月公佈,2009年重申的中國南海「斷續國界線」的法律地位是牢固的,無論越南、菲律賓等國家採取何種手段反對也絲毫動搖不了它的合法性。正如新加坡外交部聲明中所稱的那樣,中國必須儘早精確澄清自己在南海的主權訴求,亦即對「斷續國界線」的法律地位及其線內島嶼、海域做出明確的解釋。通過上述分析可以得出以下結論性的意見:

1、「斷續國界線」的合法性毋庸置疑。1948年、2009年先後公佈和重申「斷續國界線」的主體是合法的中國政府,並通過標繪地圖和海圖的形式公佈於國際社會,完全符合國際法上承認的要件,可見「斷續國界線」的合法性是經得起歷史考驗和實踐檢驗的。因此,不是任何人就能輕而易舉將其推翻的。

2、「斷續國界線」依據充分科學合理。67年前中國政府公佈「斷續國界線」不是憑空捏造和心血來潮所為,而是先有權利,後劃線的。二戰結束後國民政府根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》,作為勝利果實派員接收南海諸島及其相關海域,並在科學測量、命名、整理的基礎上,標繪並公佈了這條表示中國南海管轄範圍的「斷續國界線」。公佈這條線,依據充分、程序合法、科學合理無可挑剔。

3、「斷續國界線」已經成為國際習慣。在1948年2月正式公佈至上個世紀70年代的20、30年內,沒有任何國家對中國南海「斷續國界線」提出反對意見和表示異議。非但如此,以越南為首的各國政府用不同的形式和方法表示承認和默認。中國南海「斷續國界線」從公佈至今,經歷了整整67年,已經成為國際習慣是一個不爭的事實。

4、「斷續國界線」合法合理不容否定。如今,無論是南海鄰近國家還是別有用心的域外大國,並沒有也不可能從國際法上否定或動搖中國南海「斷續國界線」客觀存在的事實及其合法性。包括美國在內的它們中絕大多數只是要求中國政府儘早詮釋「斷續國界線」的內涵,以便更加詳細了解中國對南海海洋權益的訴求。

5、「斷續國界線」法律地位及其內涵。「斷續國界線」是中國南海管轄海域的外部邊界線。稱其為「國界線」也為非不可,因為它是國家之間「管轄海域」的分界線。中國對線內的島嶼擁有主權,可以劃12海裡領海行使完全支配權;領海線至斷續線之間的上覆水適用於「專屬經濟區制度」,沿海國享有兩個漁業管理的主權權利,以及海洋環境保護、海洋科學研究以及建造人工島等三項管轄權,他國享有航行自由、飛越自由以及鋪設海底電纜管道的自由等權利;其中,海床和底土適用「大陸架制度」。

6、「斷續國界線」落實中的兩個問題。一是以越菲為首的南海鄰近國家要求以《公約》劃分南海;二是鄰近國家已經佔領和控制了線內的島嶼以及部分海域。由於中國南海「斷續國界線」的合法性、合理性、科學性十分明確,越菲提出按照《公約》劃界的要求不成立。至於越菲等南海國家目前已經非法佔領線內的島礁以及控制的海域,可以本著和平友好的原則通過雙邊或多邊談判協商解決,無非三種結果:一是主動退出;二是租賃使用;三是強制驅離。

當前,南海海洋維權形勢十分嚴峻,情況越來越來複雜,這與中國尚未詮釋「斷續國界線」,管轄海域模糊不清不無關係。菲律賓提交的所謂「南海仲裁案」尚未了結、圍繞仁愛礁擱淺軍艦中菲雙方海上對峙態勢依舊、黃岩島海域因漁船事件再起風波;越南船隻連續圍攻中國中建南作業的「981」平台長達81天,還發生了陸上打砸搶事件;美國軍艦蓄意阻攔「遼寧」號航母訓練險些釀成雙方軍艦海上碰撞事故;日本受美方挑唆正在考慮將空中巡邏區域擴大到南海……有鑑於此,詮釋南海「斷續國界線」刻不容緩,明確中國南海管轄範圍勢在必行。這無疑有助於防範和應對他國對中國南海的海洋侵權活動,以及大幅度提高中國海洋維權的效率。

本文來自︰The Glocal

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