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2014年10月3日 假才子

議會制vs總統制:法國改組內閣

法國上周改組政府內閣,距離上一次改動只隔了5個月,這次也是總統「奧朗德」(François Hollande) 就任2年來第4個政府內閣。這次的改動不算多,炒了3位部長,有4人換了職位,但較上次改動更惹外界觸目,因它突顯了政府內部矛盾白熱化,和奧朗德威信不斷下挫。是次主要的人事變動如下:

經濟部長 Arnaud Montebourg 被炒,由總統經濟顧問 Emmanuel Macron 取代。
教育部長 Benoît Hamon 被炒,由女權、青年及運動部長 Najat Vallaud-Belkacem 補上。
文化部長 Aurélie Filippetti 被炒,由外貿部長 (副部長級) Fleur Pellerin 取代。
女權、青年及運動部長則由 Lille 市副市長 Patrick Kanner 補上。

這次改組的主因,是被炒的3名部長公開反對奧朗德的右傾經濟政策,如減企業稅、削減開支。這其實不難理解,因為現屆政府,無論總統奧朗德,總理「瓦爾斯」Manuel Valls,還是被炒的3人,全都屬於左傾的法國社會黨。左傾的政黨,行右傾的政策?這當然會內鬨啦。

其實奧朗德於2012年5月當選後,初期的政策確實是左傾的,因此出現了要徵收75%富人稅一事。但這些左傾政策無助改善法國經濟,過去2年法國經濟增長依然疲弱,失業率惡化,奧朗德民望迅速下滑,法國在國際上亦顯得弱勢,特別是在歐盟內的發言力完全不及德國。因此奧朗德在今年180度改變,宣布改用右傾政策,希望能帶動經濟。他在今年3月換掉民望同樣低迷的總理「埃羅」Jean-Marc Ayrault,由民望較高的內政部長瓦爾斯補上,後者在黨內本來就屬右傾一派。但全面右傾又令黨內外的左傾者不滿,於是爆發政府內鬨,要炒掉3位部長。

其實法國總統突然改變立場並非奇事,奧朗德的前上司,前總統「密特朗」François Mitterrand (1981-1995 在任,社會黨),就在上任時大推左傾政策,如國有化企業、提高工人福利,但因經濟持續低迷,2年後還是要學對面海英國首相戴卓爾夫人和美國總統列根,聚焦回削赤和貨幣政策。當年法國經濟成功回復,密特朗才能連任。

奧朗德現在是名符其實的「左右不是人」:左派不滿他向右走,右派又非他本來的支持者。最新民調顯示奧朗德民望只剩13%,是法國幾十年來最低民望的總統,總理瓦爾斯民望也只有約30%。如果他依然搞不好經濟,3年後再選舉時 (法國總統5年一屆),勝機都相當渺茫。上月民調顯示,有意投票給奧朗德的人,較右派的前總統「薩爾科奇」Nicolas Sarkozy,甚至極右政客「勒龐」Marine Le Pen 的還要少,在法國的兩輪投票制下,奧朗德可能會在第一輪投票就被篩走。

有報道說,如奧朗德民望持續沉底,可能要提早離任,但個人估計機會不大,因他本人和社會黨都知道現在重選的話一定會輸。眼前的問題是,他統一了政府高官的立場,卻未必能擺平黨內,在國會可能會遇到更多障礙。現時社會黨在國會有280/577席 (下議院),不夠一半,需要其他左傾小黨支持,如果黨內再分裂,管治將現重大危機。瓦爾斯政府暫定會在本月稍後接受國會信任投票。

法國的半總統制

接下來談談法國政制。早前文章講過,政制框架可按行政立法關係分為「議會制」和「總統制」,但法國是「半總統制」。法國的國家元首是總統,政府首長是總理,前者由全民直選 (無公民提名),後者由總統提命,國會有權否決。一般來說,法國總統的影響力大於總理,因前者由民眾直接選出,有理據說自己具有較直接的民意授權,但這僅限於兩者同黨,總理願意聽從總統指示的時候。如果總統是A黨,但國會由B黨控制,那總統將會被迫任命B黨的人當總理,不然會爆發憲制危機,無法任命總理和政府內閣。總統和總理不同黨,兩人就要協調如何分擔工作,被稱為「共生關係」Cohabitation。法國出現過三次總統和總理「共生」,三次都是總統主理外交,總理主管內政:

1986至1988年,總統是左派的密特朗,總理是右派的「希拉克」Jacques Chirac。
1993至1995年,總統是左派的密特朗,總理是右派的 Édouard Balladur。
1997至2002年,總統是右派的希拉克,總理是左派的 Lionel Jospin。

會有「共生」,是因為總統和國會選舉結果不同調,尤其是以往法國總統選舉7年一次,國會選舉5年一次,每次總統任內一定會有一次中期選舉,增加了國會選出不同政黨的機會。法國總統在2002年開始改為5年一屆,令中期選舉無需出現,同時,國會選舉會跟在總統選舉之後,令總統選舉的結果可能影響國會選情。例如2012年5月,總統選舉由左派的奧朗德勝出,右派的薩爾科齊黯然退出,右派頓時群龍無首,無法重整旗鼓,在1個月後 (2012年6月) 的國會選舉輸得更慘。2002年至今法國都未再有過「共生」情況。

為何採用「半總統制」這種總統和總理權力可能變動的奇怪制度?其實以前法國是採用議會制,總統無權,總理才有權的,加上比例代表制,國會政黨林立,經常選出不同的總理,政府變換頻繁。可是經歷二戰和多次殖民地叛亂後,政府更替頻繁被指無法有效解決連場危機,人民渴望強勢政府。二戰英雄「戴高樂」Charles de Gaulle 將軍於是重出江湖,在1958年提出政改方案,加強總統權力,製造強勢總統,又將國會選舉改為單議席兩輪投票制,希望增加國會由單一政黨控制的機會,但仍保留一些議會制特性,國會有權控制總理。政改很快就獲通過,戴高樂亦當選總統,如自己所願地當上法國的強人。

在1944年法國從納粹德軍手上光復,到1958年通過政改方案期間,法國有過25位總理,最短命的只做了幾日。政改通過後,依然有撤換總理或改組內閣,但頻率下跌。奧朗德是法國59年至今第7位總統,瓦爾斯則是第21位總理,延續了議會制國家,政府首長可換,而國家元首不應換,的做法。

台灣例子

半總統制國家不多,台灣是另一例子。總統是國家元首,由全民直選 (有公民提名),影響力極大,但嚴格來說行政院長才是政府首長,而立法院有倒閣權。台灣理論上可以有「共生」出現,也的確出現過,就是陳水扁時期,總統屬於綠營,但立法院仍是藍營過半。陳水扁在2000年5月剛上任時,首位任命的行政院長唐飛就是國民黨出身,可是藍營不滿唐飛聽命於阿扁,綠營又不滿未能全面執政,結果台灣這個「共生」實驗只試了幾個月就宣告死亡,阿扁在2000年10月任命民進黨的張俊雄為行政院長。一有問題時就換行政院長或改組內閣,在台灣也是這麼做,阿扁8年任期內有6個內閣,馬英九至今6年有4個內閣。

台灣也跟法國一樣 (雖然我不肯定他們是否學了法國的例子),為了提高效率對選舉制度作微調。以往總統是4年一屆,立法院3年一屆,2004年開始立法院也成為4年一屆,而且越來越多「N合一」選舉。2008年,立法院減少立法委員數目,又將部份議席改為單議席單票制 (這一部份應該是學日本),希望提高立法院運作效率。可是現在藍營就是同時控制總統、行政院和立法院,但施政是否就暢順呢?法國也是總統、總理、國會都是社會黨主導。有時當事人缺乏能力,制度再改,可以幫到的都是有限。

本文來自︰The Glocal

 

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