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2015年10月6日 鄭永年

難民危機與政治秩序

歐洲國家正在經歷二戰結束以來最大的難民危機。難民來自中東國家,源源不斷,不僅沒有任何緩解的跡象,很多因素更會導致危機的惡化。德國和一些歐洲國家出於人道主義,開始接受相當規模的難民,很多國家擔心這種做法會「鼓勵」更多的難民湧入。黑社會組織(人蛇等)也不會放棄這樣的機會,通過人口走私來謀取巨大的經濟利益。但更為主要的原因在於,中東很多國家要不已經成為失敗國家,要不處於失敗國家的邊緣。很難想像,這些國家能夠在不遠的將來,建立起有效的國內治理機制。無論是內戰或者類似的衝突,都會不時地推動難民潮的到來。

迄今為止,世界的焦點在於歐洲國家如何應付危機,很少有人去探究危機的起源。但如果不能明了危機的最終根源,就很難有效預防和管控危機的發生和惡化。中國人經常把危機歸結為「內憂外患」,即既有內部的原因,也有外部的原因,而外因是通過內因發生作用的。中東的危機也具有內外部因素。從一個側面看,難民危機是中東國家內部政治秩序危機和外部國際秩序危機交互影響的產物。

中東國家的危機首先是內部政治秩序危機。在歷史上,這個地區的國家經歷了很多不同形式的政治制度,包括宗教帝國、神權政治、軍人政權和比較世俗的穆斯林憲政(西方的稱謂)等等。儘管中東國家一直在尋找比較能夠符合其宗教文化需求的政體形式,但迄今為止似乎沒有能夠為國內的大多數民眾所接受而穩定下來。如果近代以來的政治現代化,是以歐洲產生的近代世俗主權國家為標本,中東穆斯林國家幾乎沒有一個能夠順利適應這種世俗化為導向的政治變化。即使那些變得比較世俗化的國家,也是出於應對強勢的西方國家的需要。就是說,政治變化的動力在於回應外部環境變遷,而不是出於內部的變革動力。

在中東,宗教和現代世俗政治之間的不相適應​​是一個永恆的問題。直到今天,儘管主流世界已經變得如此物質主義,中東的各種政治勢力仍然在探索建立於宗教之上的政體。近年來崛起的「伊斯蘭國」就是一個明顯的例子。「伊斯蘭國」要建立的不僅是基於宗教之上的國家,而且是沒有主權概念的國家組織。如果成功,就會類似於中東傳統那種基於宗教之上的帝國。對「伊斯蘭國」這樣的激進宗教組織來說,實現其所認同的「國家」形式就是實現「真主」的意志,而使用什麼樣的手段並不重要。

同樣的問題也存在於中東國家與區域秩序或者國際秩序之間的關係。近代以來西方國家形式一直處於強勢地位,其建立在主權國家之上的國際秩序,從形式而言也擴張到世界各個角落,包括中東地區。從形式上看,中東地區也接受了西方的主權國家形式,因為不管怎麼說,中東地區也發展出了具有主權國家形式的國家。不過,在實際層面,中東地區對西方式主權國家的認同一直是具有問題的,不同的力量一旦有機會,總是會嘗試建立基於宗教之上的「真正」的區域和國際秩序。「伊斯蘭國」就是例子。

中東主權國家秩序三大變化
內部的宗教派系糾紛、部落爭鬥、對現代化的不適等因素,使得中東國家充滿「內憂」,而包括國家之間宗教衝突,對建立在主權國家之上的區域和國際秩序不適等因素,也同樣為這些國家製造很不穩定的外部環境。不過,從外部環境來看,主要的是大國之間的地緣政治競爭。

近代以來,無論是中東國家的內部政治秩序,還是外部區域或者國際秩序的形成和變化,都和西方國家分不開。近代主權國家概念和國家形式在歐洲崛起,爾後擴展到世界各地。主權國家概念就是說國內政治要留給各國內部處理,外國不能干預;所有主權國家,不管大小,在國際社會一律平等。儘管歐洲和後來的西方比較成功地建立了主權國家體系,但總體上看,這個體系似乎在西方國家內部(包括歸依西方的非西方的國家)的成功概率,遠遠大於在非西方國家地區。在非西方地區,主權國家及其建立在主權國家概念之上的區域或者國際秩序,更多的只是理想,從來就沒有真正實現過。就中東地區來說,主權國家秩序經歷了三波大的變化,這三波變化都給這個地區產生了巨大的影響。

第一波是歐洲殖民地主義期間。法國和英國等對中東國家進行殖民統治。殖民地主義者為了自己的便利,或者根據歐洲國家的主權概念「確立」其統治方式,往往不顧宗教、文化、地緣等因素,對被殖民的國家實行「分而治之」。殖民統治對中東地區的影響直到今天仍然具有非常負面的遺緒。

第二波是冷戰期間的美國蘇聯對峙局面。美國和蘇聯在中東競爭地緣政治影響力,中東的國內秩序和區域秩序隨著美蘇力量的消漲而變化。為了對抗其對手,美蘇兩國都紛紛培養自己的支持力量,甚至對支持自己的力量進行軍事化。這些軍事化或者半軍事化的力量,尤其是美國培養的力量,在進入後冷戰之後發生了演變,很多就變成反西方(和美國)的力量。直到今天,很多力量仍然很活躍。

第三波是後冷戰秩序的「去主權化」。蘇聯解體之後,西方成為贏家,美國更是成為唯一的世界霸權。前蘇聯和蘇聯陣營的解體,也導致了多民族國家的解體。很多在冷戰期間被政治強權壓制下去的社會力量(往往是國內的地方民族主義力量)迅速崛起,演變成為各種各樣的內部衝突。這個時候,西方開始盛行「人權高於主權」的理論。這個理論改​​變了近代以來的主權國家原則,即外國不能干預主權國家內部事務,而使得外部力量干預主權國家內部事務合法化。

但在後冷戰時代,對中東局勢影響最大的莫過於美國的「大中東民主計劃」。 「九一一」恐怖主義事件後,美國發動伊拉克戰爭,不僅使美國的「眼中釘」薩達姆成為階下囚,而且促使一向與美唱反調的利比亞領導人卡扎菲主動放棄核發展計劃。美國更進一步籌劃中東的總體政治變革,提出一項在中東推行西方式民主和資本主義的「大中東民主計劃」。

「大中東民主計劃」使用了廣義上的中東地區定義,除了阿盟22個成員國之外,還將以色列、土耳其、巴基斯坦和阿富汗納入其中。 「大中東民主計劃」觸及到所有中東國家的切身利益。如果美國的政治改革方案得以實施,中東地區絕大部分國家領導人的執政地位將受到威脅。中東大多數國家領導人實行世襲制,雖然不合乎西方意義上的法律,但傳統上被老百姓接受。

 

 


本文來自︰The Glocal

The Glocal 是全球華文社區的國際新聞綜合評論網站,由Roundtable 的香港國際關係研究學會管理,受香港政策研究所國際關係研究中心、香港國際問題研究所支持。作為《國際關係研究月刊》的延伸發展,the Glocal 以網上雜誌形式,由香港、澳門、台灣、美國、英國、澳洲、新加坡等不同地域的評論員,專門探討國際政治、外交、文化生活等不同領域。

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